从破题，到立势，随着河南省宜居宜业和美乡村建设先导区进入深化阶段，河南先导区，如何谋？怎么划？这个问题成为全省各地“三农”工作的关键命题。笔者认为，先导区需要承担起“以城乡融合带动乡村全面振兴、以县域统筹推动农业强省”的时代使命。这个谋与划，谋的是思路，划的是路径。对于河南各地来说，围绕先导区，需要跳出“三农”看“三农”，用顶层设计的眼光来统筹片区谋划、机制重构和模式创新。

先导区，谋什么？

河南省委十一届九次全会部署，奋力建设五个强省中，农业强省排名第一，并强调“抓好乡村全面振兴”“健全城乡融合发展体制机制”。可以说农业强省建设成为河南的头号工程，以城乡融合发展带动乡村全面振兴是河南建设农业强省的必由之路。对于县域来说，先导区不只是农村的事，也不是农业农村部门的事，而是整个县域发展格局中的“大事”。必须跳出农村抓农村、跳出“三农”抓“三农”的传统思维，从更高的视角来谋划先导区的定位与作用。先导区，是要统筹新型工业化、新型城镇化与乡村全面振兴“三位一体”的复合平台，是一次以片区为支点推动县域空间重构、功能重组、产业重塑的大文章。

城乡融合带来了先导区之问，也倒逼各县域必须回答清楚：先导区为什么建、建什么、怎么建？

先导区不是“先富几个村”，也不是“先美一条线”，而是要以片区化、组团式的方式，以一域先破全局之困，真正把乡村全面振兴这个多目标、全要素的系统工程，落实到县域统筹的空间布局上、资源配置上和体制机制上。一方面，要系统谋划——从县域层面重新审视乡村的功能区划、产业布局、人口流动与服务供给，真正打破“镇村分割”“城乡壁垒”，推动资源跨区域集聚、功能跨层级重组，实现“乡村嵌入县域—县域支撑乡村”的双向融合格局。另一方面，要精心规划——坚持一张蓝图统筹城乡、一体化规划镇村，不再是“城市一张图，乡村一张图”，而是让先导区成为城乡一体规划、基础设施共建、公共服务共享的样板空间。

更重要的是，要谋在机制——比如规划谁来主导？项目谁来统筹？运营谁来保障？考核谁来牵头？政策如何叠加？这些都不能再“九龙治水”，不能再“各自为政”，而是要真正建立起一套覆盖“谋划—建设—管理—运营”的全过程统筹机制。总的来说，先导区，是用城乡融合的理念统筹空间、产业、资源、服务，这是一场理念的大变革，是路径的大重构，更是体制机制的大突破。

先导区，怎么划？

这个问题是当前各县在推进先导区建设过程中绕不开的关键一步。它不是单纯意义上的划定地理范围，更不是把过去的试点项目、发展亮点简单“打包”。真正科学的“划”，必须建立在对县域经济社会格局、产业体系、人口流向、生态资源、公共服务等要素的系统分析和精准定位基础上，是一场系统性、全局性、前瞻性的战略设计。

当前，各地在划定先导区的过程中普遍面临三个倾向性误区：一是路径碎片化，缺乏系统谋划，存在“抓哪算哪”的局部主义；二是思维静态化，仍停留在“项目在哪里、亮点在哪里，就划在哪里”；三是建设浅表化，仅做局部工程，没有构建完整的发展闭环。

要破解这些问题，需要构建一套以“县域统筹—片区划定—典型打造”为主线的规划路径，按照“四步走”思路推动先导区科学落地。

第一步：县域统筹，系统谋全局。县域是落实城乡融合发展的主平台，是推进农业强省建设的关键载体。先导区的划定，必须从县域层面入手，通过编制高质量的《乡村全面振兴规划》，明确发展逻辑、空间格局与建设目标。这类规划，不能仅是“农口部门单打独斗”的专业文本，而要跳出部门、打通城乡，着眼于全县的发展路径再设计。

这其中，需要重点要处理好五个关系：第一，空间结构与功能布局的关系；第二，主导产业与多元业态的关系；第三，人口聚集与服务下沉的关系；第四，资源禀赋与转化机制的关系；第五，村庄分类与集聚发展的关系。先导区不是“选一个点”，而是“定一张图”。这张图，就是县域层面的整体发展蓝图。

第二步：片区划定，精准分区位。在全域谋划基础上，要科学划分若干功能片区，并对每个片区制定差异化发展路径。划分标准不能简单以行政边界为依据，而应综合考虑区域的自然条件、资源禀赋、产业基础、村庄结构和人口流向等因素，确保片区之间分工明确、功能互补。每个片区要明确发展定位、建设任务和时序安排，并结合发展基础和现实条件，制定具有可操作性的实施路径和行动计划。尤其要突出项目谋划的系统性和支撑性，确保规划落地见效。通过片区划定，推动资源要素集聚、产业发展协同、基础设施共建，真正构建起“以片带面、以面促全”的县域发展格局。

第三步：优选典型，率先打造先导区。在多个片区中，优中选优选择1—2个基础较好、潜力较大、机制较活的片区作为先导区率先启动，打造“样板间”和“动力源”。这个“优选”，不是“平均主义”，而是“战略考量”。优选片区应具备三个条件：第一， 有基础、有特色，具备一定的组织化、产业化和群众基础；第二，可复制、可推广，具备引领带动周边发展的潜力；第三，能突破、能示范，具备在机制创新、要素集聚等方面先行先试的条件。先导区的作用，是“带动全县干”，通过“试一片、成一片、带一片”，构建起县域推进乡村全面振兴的“策略支点”。

第四步：三级联动，形成制度闭环。先导区的谋划与划定，不是县级政府“单兵作战”，而是需要省、市、县三级联动，形成从规划设计、项目支持、制度创新到经验推广的完整闭环。围绕先导区，省、市、县需要构建三级联动机制：县级负责统筹规划、组织实施；市级负责区域统筹、资源协调；省级负责政策引导、机制赋能、试点推广。通过建立“三级谋划机制、项目推进机制、成效评估机制”，最终实现由“点”到“片”、由“片”到“全”的系统跃升。

先导区，抓什么？

“划”是定位，“抓”是推进。先导区一旦落地，关键就在于抓什么、怎么抓。不是抓几个项目、修几条道路、搭几个平台，而是要聚焦机制重塑、路径探索和系统集成，以典型突破牵引全局跃升。可以说，先导区建设的本质，是构建一整套“综合体系”。

从当前实践看，县域层面推进先导区建设，必须重点抓好四个方面的工作。

一是抓统筹：推动“五个统筹”融合发力。先导区不是做加法，而是做乘法，做系统集成的乘法。这要求各地以统筹思维打破“碎片化建设”，推动资源、机制、力量在片区层面深度融合。

这方面，县域围绕先导区要做到“五个统筹”：任务统筹：把产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴五大振兴放在一个“盘子”里整体推进，形成“一个目标、一个清单、一个机制”的协同格局；区域统筹：围绕片区划定，整合项目、资源与建设任务，推动空间功能协调互补；机制统筹：规划、建设、运营、管护不是分段施工，而是机制联动，要从一开始就考虑全过程管理；力量统筹：构建“党委统揽、政府主导、部门协同、市场参与、群众共建”的工作格局；要素统筹：实现资金、人才、资产、数据、资源等五大要素集中投放、打包使用、动态调度。只有五个统筹协同发力，才能从“点上抓”走向“片上成”。

二是抓机制：以机制创新牵引路径构建。先导区不是一个“项目集合”，而是一项“系统工程”。必须围绕重点任务，构建支撑性机制，探索可复制、可推广的路径。先导区中的六项任务，是当前建设的着力点：产业全链开发：以特色主导产业为牵引，延链、补链、强链；建设连片提升：统一风貌、标准等，推动设施建设与人居环境同步提升；治理整体联动：强化村级治理、片区协作、乡镇统筹，形成基层治理合力；组织体系共建：推动“党委+公司+合作社+农户”多元组织联结；要素连片投入：推动项目、资金、人才、平台等要素按片集聚；机制同步构建：重点建设运营、管护、收益分配等制度机制，确保项目“建得起、管得住、可持续”。每一个任务背后，都是一次治理方式的重构。干项目不是目标，构建机制才是关键。

三是抓统筹能力：落实“四个一体化”管理体系。先导区的推进，一定要有县级层面的强力统筹。不能“九龙治水”、各自为政。必须建立起“四个一体化”工作机制：规划一体化：规划制定要跳出部门局限，由县级统一组织、统一编制、统一实施；机制一体化：项目建设、要素投入、运营维护等要形成闭环管理机制；力量一体化：由县委、县政府明确“总牵头人”，组建工作专班、统筹调度资源；投入一体化：财政资金、涉农项目、社会资本等按片集中投入，打破“撒胡椒面”。“四个一体化”，抓的是系统，统的是资源，建的是合力。

四是抓运营：把“建管营”一体推进。先导区不是“建完再管、建完再用”，而是“边建边管、边用边优”。核心要义是：干在机制、干在运营、干在持续。机制先行：始终坚持“先建机制、后建工程”，把运营、管护、收益机制前置谋划；运营前置：项目不是“建完再运营”，而是“建设中运营、运营中迭代”，用市场逻辑提升项目效能；建管并重：探索“政府主导+平台统筹+市场参与”多元运作机制，做到项目“建得起、管得住、用得好”；以效益为导向：不是为“建而建”，而是为“用而建”。关键要看能否带来人气、产业、效益和农民参与感。先导区建设，需要的是可运营、可迭代、可持续的“长期机制”。

先导区是平台，是路径，是引擎

先导区不是一个“终点工程”，而是一个持续推进的过程；不是一个孤立项目，而是一个统筹城乡融合、牵引乡村全面振兴的综合平台；更不是一块“荣誉牌”，而是一条探索体制机制、形成可持续发展路径的实践之路。笔者认为，它的根本使命，是为河南全省“三农”工作探索出一套新的制度创新模式；它的最终价值，是为农业强省战略贡献可复制、可推广的“河南经验”。

从县域视角看，先导区就是农业强省建设的第一抓手。它承载着三个重要功能——平台功能：汇聚项目、政策、资金、人才等各类要素，形成县域推进城乡融合与乡村振兴的综合载体；路径功能：在一个可控范围内试错、总结、优化，形成可向全域复制的操作方案；引擎功能：通过典型示范、片区带动、机制创新，为全县发展提供持续动力。

因此，对于河南各市县来说，先导区建设，最终要回答的是一个根本问题：我们这个县，靠什么在农业强省建设中立得住、叫得响、走得远？

答案在机制，在可持续的路径创新，在长效的制度供给。各地需要把先导区当成改革的“试验田”和发展的“发动机”，敢闯敢试、先行先为。干出机制、干出路径、干出样板，用看得见的成效带动全域提升，用可复制的经验服务全省布局，用长效化的机制支撑乡村全面振兴。只有这样，先导区才能真正成为县域在农业强省战略中亮得出、叫得响、推得开的“核心支点”，才能为河南“三农”事业交出一份出彩答卷。

作者：河南省宜居宜业和美乡村先导区建设评审组组长 杨建国